【战略前沿】美国航空航天局战略定位和一个国家共识需求(摘要)
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2014-12-24

      美国航空航天局(NASA)正面临着一个历史转折点和前所未有的情形。虽然国家给予了持续的和同等水平的财政投入,但是机构预算还是面对着相当大的压力,需要支持不断增长的昂贵项目任务和维护在阿波罗计划高峰期建立的一个巨大的,老化的基础设施。

      这些问题不是NASA做的首要问题,但是NASA可以设计一个应对不确定性因素的较好的措施。例如,发展一个有明确的优先任务和透明预算分配过程的战略计划。一个改善的应对规划能够提高NASA驾驭未来困难和不确定性的能力。在一个时期内,面临着空间战略重要性提升,其他国家的航天能力增强和美国的领导力犹豫不决等因素,一个有效的机构应对规划是至关重要的。

      NASA战略定位委员会(以下简称“委员会”)

      2011年末,国会要求NASA的总监察办公室进行一次全面的,独立的NASA战略定位和机构管理评估。随后,NASA要求国家研究委员会(NRC)进行这次独立的评估。2012年春,NRC成立了NASA战略定位委员会并开始工作。

      附录A中展示了此项评估任务的说明(并在前言中做了总结)。显然,该委员会并没有要求考虑NASA的方向,目标和战略,而是对如何能够最佳地确立和传递这些方向、目标和战略提出建议。

      为了减小NASA整体预算和其当前一揽子使命任务、设施和人员之间的不对称、白宫、国会、NASA、可以适当地,使用下列一个或所有四个(非相互排斥)选项。该委员会并不推荐任何一个或多个选择措施,而是展示这些选择措施用以说明决策和权衡利弊的范围。不管选择什么样的途径,消除不匹配将会很困难。

      选项1制定一个强劲的重组方案减少基础设施和人事成本,以提高效率。

      选项2致力于与其他美国政府机构,私营企业和国际合作者之间长期性的有效地成本分摊合作。

      选项3扩大NASA预算规模。

      选项4急剧减少NASA现有项目的规模和内容,使其更适合现有和预期的预算要求。为了维护保留项目,可能需要减少或消除一个或多个NASA现有项目组合(如:人类空间探索,地球和空间科学,航空学和空间技术方面)。

      可能除了选项2,以上每一个选项应该需要立法行为。除了选项3,为了充分解决NASA项目组合和预算之间的不匹配,每个选项的实施都需要NASA内部进行很大的调整。在执行任何一个选项之前,应该充分细致地考虑这些选项的优点和缺点,包括可能发生的意想不到的结果。例如:执行中如果考虑不周,把一些特殊的实施整改掉后,选项1将可能限制NASA未来的空间使命和任务,或增加未来任务成本。选项1政策调整可能会促使庞大的关键性人员退休或者找其他工作,这将可能极大地削弱NASA雇员的技术能力。为了有效,选项2可能需要国会授权NASA为了某一个特别项目做出长期的财政承诺,以便向潜在的合作伙伴保证NASA和国会都不会单方面取消这一联合项目。选项3,当然,是NASA的理想愿望,但是,目前联邦政府预算的形势显示这个选择不太实际。选项4可能最不具有吸引力,因为NASA每一个主要项目组合要素都具有重要价值。

      这个委员会展示了现有预算限制对NASA独立项目的重要影响,描述了需要解决NASA项目和预算之间不匹配性的种种可能选择。委员会并不试图去判断这些内部项目预算分配的适用性。此外,由于规定中优先领域中并未提供一个评估框架,,这种评估很难操作。另外,委员会也意识到没有要求确定机构范围的优先方面。

     综上所述,委员会提供以下相关结论和建议:

     结论1:关于NASA的方向和目标,没有达成国家共识。缺乏一个共识,对于资源配置和计划,NASA不能合理地、持续地发展其长期战略优先事项。

     结论2NASA的科学领域中心的管理似乎没有成为NASA总资源的一部分用以支持整个机构,其战略方向和目标。

     结论3:限制NASA自主管理其人力资源和基础设施的法律和法规使一个大型组织机构在应对变化的方向和预算现实时,无法自主提高或缩小专业科学,工程和技术领域。

     建议1:根据已经定出的战略方向和目标,美国政府应该引领促进一个NASA未来新的国家共识。这个过程应该同时应用于美国政府内部,以及国会与政府之间,并且应该通过对潜在国际合作者进行有效地技术咨询后实现。这些战略方向和目标应该是有雄心的,有技术性的,合理的,并且应该聚焦长远需求。

     建议2:在确立了一个关于机构将来的新共识后,NASA应该建立一个提供关于NASA战略方向和目标决策框架的新战略计划,允许采取灵活地和具有现实性实施的措施,清晰地建立全机构优先领域来指导机构预算资源配置,并且呈现一个整合每个航空和太空活动领域的综合性画面。

     建议3美国政府部门制定的NASA新战略计划和未来预算计划以及国会通过的未来NASA的权利和经费方案应该包括消除NASA预算和它的项目、设施、人员之间不匹配的行为。同时,在委员会明确的多种选项组合下,在宇宙活动、地球和空间科学和航空学方面,建立和维持一个可持续的资源分配。

     建议4NASA应该和美国其他与航天航空有关的政府机构一起有效地担负起航空领域和空间领域工作职责并且更为高效地协调美国航空与空间活动。

     建议5:关于NASA的研究中心:

     行政机构和国会应该采取法制改革使NASA提高对这些中心的管理灵活性。

     NASA应该将其领域中心转型到一个整合的系统里以便支持它的战略计划和公关战略并发展它的战略方向和目标。

      建议6为了未来人类空间项目和科学项目,美国应该探索一个引领国际方向的方法。为了完成这个报告,委员会与现任和前任NASA领导、政府机构代表、学术团体和历史学家举办了三次会议讨论分享了关于NASA起源、发展和当今面临的问题。委员会接收到将近800份网络问卷,委员会小组成员参观了9个NASA科学领域中心和喷气推进实验室。此外,委员会回顾了NRC和其他小组多年来关于NASA项目和机构发展的大量研究成果,以及追溯到1986年的NASA战略计划。

      虽然委员会仔细分析了NASA现有战略计划,但是这个战略计划过程在执行中受到的外界影响大于内部影响。国家共识的缺乏限制了NASA计划和操作的能力。委员会认识到NASA缺乏能力和时间去执行一个详实的分析和对现有NASA基础设施调整的明确建议。但是,委员会提供一个NASA可跟随的途径,就是与总统和国会的紧密合作。

      当今,人类航天项目或大型地球和空间科学项目将被国际化。许多美国领导人也假定美国将引导这些项目。但是,涉及国际空间方面的美国领导层需要面对很多情况。首先,美国需要有个让其他国家参加进来的计划,这并不容易。第二,美国应该给合作者足够的责任。过去,NASA的国际合作问题是对一个项目进行频繁地计划和指导。第三,其他国家必须有所获得,换言之,给出一个和美国合作的理由。最后,美国应该表明其作为一个国际合作者的可靠性和其吸引力。

      早些年间,前苏联和美国的空间竞赛导致其他国家空间建设能力和愿望的戏剧性变化。国家空间站的一个重要成功点是它的国际性和美国作为一个全球管理者的作用。如果美国执行火星任务,那么这个任务将毋庸置疑的需要其他国家的财力支持。

      委员会了解了人员机构的人事质量,民用服务水平,承包商情况和优秀工作成果,特别是最近的好奇号火星登陆计划。但是,委员会也了解到在国家决策的限制下,机构目前面临的长期发展方向的困难和问题。只有国家认同了NASA未来的战略方向,正如报告前面提到的,NASA才能够继续呈现出其在知识创新,国家安全,经济利益,技术引领等方面的精彩和辉煌。

(王化、青秀玲编译,殷永元审核)