【战略前沿】2017灾害风险管理科学:认知更多,损失更少(摘编)
来源: http://drmkc.jrc.ec.europa.eu/portals/0/Knowledge/ScienceforDRM/Science%20for%20DRM%202017_version%2017%20May%202017.pdf
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2017-09-27

 

2017灾害风险管理科学:
认知更多,损失更少

编辑:

主编,灾害风险管理知识中心,Karmen Poljanšek

协调员,灾害风险管理知识中心,Montserrat Marín Ferrer

灾害风险管理部副主任,Tom De Groeve

灾害风险管理负责人,Ian Clark

 

 

欧盟联合研究中心常务理事会

JRC理事会E -空间、安全与迁移

 

 

第一部分:前言

为响应联合国《仙台减灾框架》科学和技术路线图并为之作出贡献,灾害风险管理知识中心特发布这份旗舰科学报告。本报告是多学科跨部门网络合作的结果,代表了200多名专家的共同努力。它将通过整合并转化灾害风险管理的证据,加强科学政策与科学运行的相互作用,支持科学与知情决策的综合。

 

预期

本报告旨在对欧洲DRM(灾害风险管理)各领域的科学解决方案及其实际应用进行综述。本报告内容全面,但主题具有选择性,并且以所有DRM参与者都可使用的格式进行编写。对科学证据基础的综述主要包括:(1)欧盟研究项目最新进展和成果,(2)相关的国家工作以及(3)相关的国际工作。

本报告旨在桥接科学与政策以及运营社区之间的联系。预期读者除了包括来自不同学科领域的专家,还包括从业者和政策制定者。报告试图了解与其工作有关的科学问题;特别是市政工程保护工作和灾害风险政策,但同样也包括气候适应政策。读者包括来自欧盟、国家、区域和地方的各级政府官员,他们有兴趣寻找更好的方式来利用科学。同时,也包括科学家,帮助他们了解其他学科的工作,这将有助于确定跨部门协同效应的可能性,以及确定来自从业者的需求。

历程

灾害风险管理知识中心一直致力于制作一系列报告,分析、更新当前的科技进展态势,确定DRM领域的研究与创新差距。每份报告都将具备多灾害、多学科特点,并将讨论完整的灾害风险周期;它将一方面以科学为导向,有助于展示科学发展态势,同时,也以实践为导向,有助于展示科学应用情况。

报告编写过程始于2016年1月,当时DRMKC工作组确定了这一报告的预期及大纲(系列报告中的首份报告)。编写工作由4名JRC编委会成员管理,由欧洲委员会咨询小组的79位不同专业的专家提供有力支持。撰写阶段由作者团队实施,共包括8名协调主要作者、3名协调员、34名主要作者以及140名作者。报告草案分发给123名科学界专家、政策制定者和从业者,进行了一个正式评审的流程。报告的编写成功地将主要来自26个欧洲国家和172个组织的273名贡献者组成网络。报告已经得到11个欧盟委员会服务项目的认可,并将于2017年5月在全球减灾风险平台上正式发布。

结构

了解灾害风险进行管理是《仙台框架》的主要目的之一。这一愿景展开为两大问题:以科学证据为重点,了解灾害风险;关注知识被不同参与者用于管理灾害风险。为传达DRMKC桥接科学与政策/运营社区的使命,在DRM领域,引进了灾害风险传播问题,用以克服实施知识管理的障碍。

报告范围在概念上分为3部分:了解灾害风险,传播灾害风险,管理灾害风险,形成了报告的“概念化结构”。

“了解灾害风险”部分分为两章:第2章,涵盖了风险评估方法论以及一般案例;第3章,提供了与风险(risk)相关灾害(hazard)问题的全面概述,其结构遵循仙台灾害分类的分类方法。第4章关于“灾害风险传播”解决了不同参与者在DRM不同阶段的传播问题。第5章“灾害风险管理”解决了整个灾害风险周期的治理问题。

第一章和最后一章把整个报告涉及的范围合拢成整体。第1章“灾害风险管理与政策框架现状”旨在解释最近全球和欧洲开始倡议寻求帮助的原因,通过利用科学和技术加强社会恢复力。最后一章即第6章“灾害风险管理的未来挑战”旨在告知决策制定者和当前科学的实践者,应该寻求解决途径,以立法形式与实践的方式,以及一个更具挑战性的目标:认识知识差距以便为“地平线2020计划”的基本输入提供有价值的参考。

致谢

我们要特别感谢所有协调主要作者、主要作者、作者、审稿人以及欧盟的顾问们。如果没有他们的专业知识、经验以及对一项事业的巨大承诺,将永远无法完成这份关于“灾害风险与灾害风险管理”的全面而内容翔实的报告。我们很荣幸地邀请您来研读这份报告,并祝您阅读愉快和有收获。

JRC编委会

 

Karmen Poljanšek

Montserrat Marin Ferrer

Tom De Groeve

Ian Clark

 

第二部分:灾害风险管理知识中心

 

增强知识基础,支撑灾害风险管理

面对日益严重而频繁的自然灾害和人为灾害的风险,灾害风险管理(DRM)和欧盟政策方面的政策制定者和风险管理者,日益依赖各级现有知识和证据的程度——在地方、国家、欧洲和全球层面——在DRM周期内所有阶段-开展预防、减灾、准备、响应和恢复。

更好的知识、更为有力的证据以及对转型过程与创新的更多关注,对提高我们对灾害风险的认识,建立具有恢复力和风险知情的政策制定途径,以及对促进智能化、可持续和包容性增长等方面至关重要。

灾害风险管理知识中心(DRMKC)为DRM的科学-政策相互作用提供了一种网络化的途径,它在欧盟内外跨越了欧盟委员会、欧盟成员国以及DRM社区。该委员会项目基于三大主要支柱:

建立伙伴和网络关系以提升基于科学的各项服务;更好地利用并吸收研究和运营知识;创新风险和危机处理的工具与实践措施;

DRMKC的各项活动不仅支持将复杂的科学数据与分析转化为有用的信息,为DRM政策提供基于科学的建议,而且还能为应急准备和协调响应活动提供及时、可靠、基于科学的分析。它汇集了现有计划,其中的科学与创新实践有助于开展灾害风险管理。

在全球层面,欧盟支持《仙台减灾害风险框架》促进更加系统化的加强科学-政策相互作用,以促进DRM在全球智能化、可持续和包容性增长方面做出贡献。

 

实践:

合作伙伴关系

为了实现充分利用并把复杂的科学转化为有用的政策及应用这一宏伟目标,DRMKC加强了灾害科学合作伙伴关系与网络的发展。

知识起源于何处:激活并促进网络及各项活动,改善科学-政策在灾害预防活动中的交互作用,促进将复杂的科学知识转化为有用的政策建议。

知识应用于何处:针对欧盟主要自然灾害类型运行准备及应对方面的合作伙伴关系,为促进在不同合作伙伴关系间、紧急响应协调中心(ERCC)以及各成员国之间的信息交流提供便利。

知识

科学研究成果以及从经验教训中获得的运行知识、练习、培训、同行评审及其他评估工具等,需要在DRM周期中更好的利用,以减轻风险和脆弱性,并在灾难发生时提高响应能力。

何处获取知识:通过DRMKC及其WEB平台,可访问相关研究与运行项目的成果知识库。

何处确定需求:一个由地方、国家以及欧洲各级专家和科学家组成的科学顾问小组,为DRM的研究与创新需求提供分析、更新与建议。

创新

在减轻灾害及其影响而开发创新方法、工具和技术解决方案方面,产业和科学界发挥着至关重要的作用。他们通过创新的技术和设备,协助第一响应者和其他业务参与者在危机管理方面开展工作。

 

何处弥补差距:一个支撑系统有助于利用现有的专业知识,帮助成员国满足其对于风险管理的相关义务需求——DRM能力评估、灾难损失数据库、科学-政策交互、国家风险评估等。

 

何处测试创新:通过欧洲创新试验平台网络(ENITB)和欧洲危机管理实验室(ECML),DMKC评估欧洲DRM科技现状,解决技术与运行方面的挑战,以弥补现有差距,并协助建立全球通用标准。

DRMKC由若干委员会服务提供支持与协调,通过一个关键网络与各成员国之间建立合作关系。

DRMKC网络平台促进信息与知识共享,同时增强科学研究、运行活动以及政策之间的联系,网址为:http://drmkc.jrc.ec.europa.eu/

 

执行摘要

认知更多,损失更少

自然与人为灾害对经济、公民和社会的安全与福祉构成重大风险。解决这些风险依赖于强有力的基于证据的决策。政策制定者和实践者应对自然与人为灾害风险管理的主要挑战,在于所有政策与部门,充分利用各层面现有的丰富知识——地方、国家、欧洲以及全球层面。

科学和技术在应对灾害风险管理的许多欧盟政策和国际条约中发挥着核心作用。有效减灾及预防措施的保障,来于对风险透彻的了解与评估。

联合国《仙台减灾框架》呼吁在科学与政策之间增强交互,以建立扎实的灾害风险知识;有效利用数据,更好地了解灾害对经济的影响;并制定适当的预防政策,降低灾害风险。科学与创新均为实现若干可持续发展目标及其相关目标做出贡献。数据获取、基于证据的途径以及科学贡献的重要性,在气候变化《巴黎协定》的内容中都得到了认可。

本报告整合了减少灾害风险方面的科学知识,借鉴了许多学科、实践者社区以及政策专家的意见和建议。报告由6部分组成。第1章概述了政策背景,第2~3章分别从多种灾害以及具体灾害的角度介绍了风险评估的现有知识,第4章通过关注风险传播桥接了科学与实践,第5章讨论了灾害风险管理科学,最后,第6章由全体作者总结了面临的挑战。

灾害风险管理与政策框架现状

欧盟所有应对自然与人为灾害风险管理政策的制定者所面临的主要挑战,是充分利用各级现有知识的程度——从地方、国家、欧洲到全球层面。为了改善灾害风险管理周期的各个阶段的工作——预防与减灾、准备、响应与恢复,需要进一步改进知识与基于证据的途径,促进相关技术开发,积极应用研究成果,并增强研究人员与终端用户之间的互动。了解与灾害风险管理相关的政策框架的现状,将有助于加强以降低灾害风险需要的科学与政策之间的互动,增强我们在预防与减灾、准备、响应与恢复等方面的能力。

了解灾害风险:风险评估方法与案例

风险是复杂的。近年来,风险相关的所有关键领域都取得了巨大的进步:灾害、暴露以及脆弱性。欧洲的科学基础为信息与数据提供了丰富的来源。最初,这方面存在一种文化上的冲突,产业界对实用信息的需求,由于时间紧迫,可能只代表了已知的信息,而学术界对研究与探索的关注出发,所需要的时间跨度必然更长。随着更多的接触与激励,包括欧盟研究资助,促进了公私部门与学术界、科学家与从业者之间的合作伙伴关系,现在他们更习惯紧密开展合作。与此类似,现在已经开发出了相应的方法用来进行风险分类、风险建模,并将风险评估与分析的结果提供给决策者,不仅使其能够做出正确的行动决策,而且还能在决策制定过程中提供透明度。

了解风险的过程并不简单,而且数据也总是片面和存在缺陷。最初的模型和分析可能会被认为过分简单,尤其是在回溯的时候。有时,数据质量的差异会被认为是耽误风险分析与建模的借口,但从一开始就着手进行风险评估与分析,比等到有更好数据时再开展要好很多。“100次事件中出现1次的事件”可能明天就会发生,就目前来说最好是尝试一下并立即投入资源,尽可能对风险了解更多(所以才能找出主要不足和数据缺口),而不是等到获取到更好的数据之后才行动。

虽然风险评估和风险模型不能做决策,但它们可以为决策提供信息。政策制定者可能会拒绝采纳由风险模型提供的建议,但他们如果拒绝的话,就应该能够阐明拒绝的理由。实际上,没有任何模型能包含所有因素;基于更广泛考虑的决策常常有效。毫无疑问,激励并发展风险识别、风险认知、风险评估和风险建模的文化,最终会使社会受益,使其更具恢复性,能拯救生命、生计与财产。

了解灾害风险:与灾害相关的风险问题

今天,地球物理现象的监测,是由分布在全球、区域、国家和地方各层面装配精良的记录仪器完成的。然而,由于大型地球物理事件不常发生,而且很可能在几代人的时间内表现温和,因此这种风险可能会被低估。对地震、火山爆发和海啸等灾害的风险评估,首先要了解过去这些事件的类型、强度和发生频率。提前准备好灾害地图是一种良好的实践工作,不仅是为了决策制定者,而且对那些想知道威胁社区的灾害区域位置及灾害类型的公民来说,也不啻为一种好的方法。

对监测系统的进一步改进,以及在监测覆盖不太完善的区域进行地理扩张、增设监测系统,还有重要的提升空间。如果有适当的监测,就有可能对不同的灾害发布早期预警,还可以对未来可能的活动提供短期预报。对灾害事件情景的评估,可以在风险管理和降低风险措施等方面发挥重要作用,例如制定应急计划、发展受影响地区的基础设施,或开展风险认知活动。

制定适当的水文风险地图,是短期(应急响应)和长期规划(城市与农村发展建设)增加社会对这些风险恢复力的关键。全面综合的水文风险地图需要大量数据,包括长时间序列的事件,以及/或者包括一系列能够反映我们对控制水文事件这一复杂物理过程理解水平的模型与评估。

不同类型的洪水在不同的时间范围内是可预测的。对于强对流降雨引起的山洪暴发,提前做出有效的早期预警具有很强的挑战性,然而,在大流域区内较慢发展的洪水,可以使用概率洪水预报系统,预测未来几天的情况。由于滑坡现象涉及的因素太广泛,滑坡制图也是一个挑战。目前还没有一种方法能够用来识别、绘制滑坡地图,并确定滑坡的易发程度与滑坡灾害。

最近,大部分科学研究表明,即使在全球变暖1.5°C的情况下,水文风险都会全面增加。据估计,全球约70%的海岸线将经历海平面变化,在全球平均海平面变化的20%范围内。

气象风险包括来自不同类型的风暴系统以及极端气温的危害,气候风险包括干旱和森林火灾,生物风险包括流行病和传染病。为了减轻这些灾害造成的影响,对其起源、活动方式以及演化的理解至关重要。需要构建各种灾害的人类脆弱性知识,并对区域特定性灾害、不同部门暴露及脆弱性进行分析。

通过使用新技术预报灾害发生或可能的演化变得更加准确;然而,仍然存在一定程度的不确定性,这对于决策制定者来说可能是一个问题,因为很难在“错失提前预警的良机”的风险和“发出太多虚假警报”的风险之间取得合理的平衡。改进预报将由不同领域之间的交互作用和伙伴关系共同打造。

减灾框架并没有普遍解决技术风险。《仙台行动框架》认识到技术灾害的重要性,并提倡采取一种全部灾害综合途径来降低灾害风险。这包括由于人类活动导致的人为失误、机械故障以及自然灾害引起的危险情况。

在工业化国家以及同样在发展中国家,化学事故持续频繁发生,这提出了当前开展的降低灾害风险的努力是否充分的问题。造成当前化学事故的根本原因主要是系统性的。今天,大多数化学事故都是由于违反化学品风险管理的基本规定,导致缺乏控制措施。Natech事故(自然灾害诱发事故灾难)是自然灾害引起的技术“次生效应”,已造成许多重大而长期的社会、环境和经济影响。欧盟和经合组织关于Natech事故风险管理现状研究表明,现有的安全法规存在明显缺陷,需要更加明确地考虑这种风险。传统的技术风险评估方法需要扩大到能够适用于Natech事故风险评估,目前只有很少的方法和工具可用于此目的。

灾害风险传播

灾害风险传播是灾害科学的一个新兴领域,与决策者、从业人员和公民都高度相关。它旨在预防和减少损失,在灾害发生前为脆弱地区的人们做好预防准备;并在灾难期间以及恢复阶段,验证、分享、传播并组合不同来源的信息。

在风险传播中,没有一种类型适合所有情况,因为各个地方的情况(比如,当地文化)和历史(比如,以往的灾难经历)事件不同。基于一种单向的风险传播途径,告诉人们如何准备和应对灾害,很难有成效。与此相反,双向传播的方式会引导人们更加积极参与到风险传播工作中。这种参与度增加了人们成功适应不确定性的情况。

风险传播的主要挑战不在于开发新工具和创新,而在实施社会机制的过程中,把这些创新嵌入到实际的传播实践中。充分有效的灾害风险传播和管理,需要包括政策制定者、从业者和公民在内的各种利益相关者的合作。

灾害风险管理

灾害管理周期通常包括管理灾害所需的4类措施:减灾与备灾(灾前),以及响应与恢复(灾后)。对灾害风险管理的整体理解,着重于灾害周期的所有4个阶段。

基于对避免损失带来的利益分析发现,减灾和预防措施被广泛认为比灾害发生以后的干预措施更具成本效益。有些欧洲国家已增加了对减灾方面的投资,但是由于缺乏公众关注,因此导致政府对预防和减灾方面的政治兴趣仍然是个问题。

在备灾和响应规划方面,目前有一种趋势,在欧洲所有通过立法和监管框架的演变,支持应急管理,更加趋向专业化。一项针对灾害融资的全面战略,可以减轻自然灾害风险的影响,加速恢复与重建,并利用知识和激励降低风险。私人金融部门与政府和民间社会组织一道,在设计创新的金融保护目标以及分享知识与能力方面发挥着重要作用。

公-私协作是共同承担责任和有效分担风险的模式,能够增加并渗透保险覆盖面,保证在不确定风险概率的情况下获得强大的财务支持。

灾害风险管理的未来挑战

基于每一章的分析,报告向三种读者群体――科学家、政策制定者以及从业者总结了在知识、伙伴关系和创新方面的挑战。

 

原文题目:

Science for Disaster Risk Management 2017: knowing more and losing less

资料来源:

http://drmkc.jrc.ec.europa.eu/portals/0/Knowledge/ScienceforDRM/Science%20for%20DRM%202017_version%2017%20May%202017.pdf

 

(黄铭瑞编译,殷永元审核)