【战略前沿】科学、技术、创新以及合作伙伴关系在今后美国国际发展署所发挥的作用

摘要

　　美国很早就意识到，国家的繁荣和安全取决于我们如何应对全球范围的灾害、贫困、饥馑以及疾病的挑战。美国国际发展署（USAID）在提升利用科学、技术和创新（STI）[1]战略应对全球挑战，促进美国国家和国际利益方面，发挥了至关重要的作用。USAID对于科学、技术和创新的关注是提高发展成果的关键。取得这一进步的核心是科学机构和其他创新企业的参与和承诺，与USAID合作开展研究、测试并提供不同规模的解决方案。

　　21世纪的许多挑战包括政治不稳定和国家衰败都趋向于跨越政治边界，这些问题可以激发危机蔓延至国家或区域的边界以外。像埃博拉和寨卡病毒这种传染病，能迅速传播到许多国家。不断增加的气候变异，通过诸多因素影响着人类健康和环境，包括加剧了空气和水的污染、海平面上升、干旱和疾病传播。这些因素影响着包括美国在内的世界上所有国家，但对全世界的穷人却不成比例的造成了更大威胁。

　　应USAID的要求，对当前和未来科学、技术以及创新在协助USAID开展各项计划时的作用，以及与公众和私营部门的合作伙伴关系所产生最大影响的作用进行评估与建议，本报告由美国国家科学工程医学研究院任命的独立专家委员会完成。报告研究了USAID在发展援助方面扩大利用科学、技术和创新的挑战和机遇；评估了USAID如何部署科学、技术和创新，并提出了下一步提升与他人合作的优先领域的建议。本摘要为广大参与USAID项目方提供了4项推荐战略，用以指导USAID编制规划，作为它创建和实施关注发展的科学、技术、创新及合作伙伴关系的新平台。紧随其后的是5个USAID内部管理变化，为确保该机构能更好地实现这些战略。这些推荐战略和管理变化涵盖了报告的20个具体建议，所有这些建议都在第9章中介绍。

USAID的科学、技术、创新以及合作伙伴关系战略

　　为了提高科学、技术及创新在USAID投资方面的效力及影响，我们确定了4个规划战略。这些战略可以作为USAID领导力的组织原则，有助于USAID解决当前的挑战，制定最宽泛的国家和全球合作伙伴关系以满足发展的需求。

战略1：借助美国政府各部门、发展中国家、公立和私营研究企业、美国国内外研究型大学、以及双边与多边发展机构的资源，加速促进USAID在利用科学、技术与创新解决发展中国家的挑战方面成为全球的领导者和催化剂的转型。

　　在世界各地科学、技术与创新带来了从新的通讯工具到提供拯救生命的卫生保健方法方面的巨大进步。与此同时，改变意味着USAID不再独自开展工作，而是在众多的机构、金融与科技流动、跨国公司、国际交易之中进行。全球发展援助表现出逐渐减少的趋势，作为国际金融流动总量的一部分，仍然十分关键。近年来，USAID已经开始转变其传统角色，从设计、实施和在个别国家内对具体项目提供全部资助，转变为一个国家和全球组织和资源的代理机构，以更具成本效益的方式，实现更大、更具可持续性的影响。与其他捐助国/合作机构以及东道国适当的合作伙伴关系，无论在达到国家层面的发展目标，还是实现全球可持续发展目标方面，都至关重要。

　　考虑到这些变化，USAID应该认识到其核心优势：其领域经验、作为召集人与催化剂、学习与适应能力，以及如果恰当的话，这些核心优势应被未来的STI战略明确地确定下来。基于这些优势，USAID可以大步迈进，走向全球引领地位（见建议2.2）。通过研究机构及其在应用科学与工程方面解决发展问题的悠久历史，美国以其杰出的科学、技术以及创新方面的资产，解决发展的挑战。一直以来，美国的大学，凭他们自身的实力以及与东道国同行合作，嵌入在USAID的发展规划及执行过程之中。最尖端的私人研究部门，也为USAID各项工作带来了企业精神与创新文化。包括重大挑战、发展创新投资企业，以及一项新近强调打造联盟来解决具体问题等USAID的机构创新，激发了整合传统与非传统合作伙伴，带来新能源与资源来解决棘手的问题。随着美国政府需要展示其花在发展援助上的每一纳税人的美元都被最大程度地发挥作用的压力越来越大，促使全球研发实验室及其创新制度化，将使USAID成为一种强大而有效的渠道，为发展中国家提供来自公立和私营部门与科学、技术和创新相关的“整体－美国的”专门知识。

全球研发实验室已经引进了重要的制度创新，但是，除非它更加高效地整合华盛顿的技术部门及各领域任务，否则它的影响将极其有限。总部设在华盛顿的全球研发实验室及任务工作人员也将受益于人才交流或短期轮换。

　　随着各项任务和部门在其投资组合中开发出更多创新机会，USAID应增加激励措施，包括承担风险知情以及惯穿整个规划过程的学习。激励措施应侧重项目发展阶段评价过程的强力整合，提供吸取经验教训的实时反馈，并包含设计规模产出的专家。（见建议4.2）为了加快这种文化转变，为项目任务配置具有高深STI经验的研究员及其他短期人员的这种新兴实践做法，应当扩大或通过增加在此机构内部此类任务的总分配名额来实现。（见建议8.1）

　　为了在低收入国家中为其他美国政府科学机构树立一个有效典范，USAID需要在华盛顿与那些机构取得更好的联系。USAID和其他美国机构应当建立一套机制――比如，通过特别咨询组或工作组――围绕共同的STI发展相关事务，来促进相互有利的关系。（见建议3.1）这一措施包括当这些机构包括美国农业部、国家卫生研究院、能源部以及NASA等制定计划和研究优先事项时，USAID能够有一席位共同参加讨论，这样可以把潜在相关性和对低收入国家的影响考虑进去。全球发展实验室的领导可以在与其他科研机构建立这种关系时，发挥积极作用。USAID应当向科学技术政策办公室（OSTP）建议，创建一个由在细节上富有经验的USAID雇员担任的岗位，关注第6号总统政策指令（PPD-6）中的STI+P国际援助方面，围绕共同的STI发展问题协调跨部门顾问与工作组的各项活动。（见建议3.1）这一在OSTP新增职位的益处，既可以反映在海外援助项目中，也来自越来越多的美国国内全球利益机构。全球发展实验室的领导力，包括最近被局长任命的科学顾问，应当扩大实验室的作用，作为进一步在发展援助工作中使用STI+P调整战略方向的主要领导，不仅在华盛顿和领域之间发挥作用，而且也在那些参与发展援助工作过程中为STI带来价值的各种利益相关者之间发挥作用。（见建议8.2）

战略2：加强东道国机构能力建设，在其自身发展中运用科学、技术和创新，确保在东道国和美国高等教育和职业学校里对个人的培训。

　　成功的发展援助，最终取决于伙伴国家在创建国家发展战略、从捐赠方和其他来源捐助中选择最有效选项，及其在本地可以维持的适应技术和系统等方面的能力、组织效率及政治意愿。科学、技术和创新依赖于一个有利的环境。USAID可以利用其现有资源、工具以及与各方的关系，来帮助加强和维持这种环境。USAID不能强加解决方案，但为了响应东道国的利益与需求，它可以作为一个持续的合作伙伴，为东道国私营与公立部门的长期制度改革与能力建设发挥作用。

　　USAID应当开发一套援助机制，支持东道国在研究能力建设方面的努力。这些机制应包括针对学生各种需求的高质量相关培训，支持科研机构，并加强对监管机构的管理。（见建议7.3）所有国家对科学、技术与创新的渴求，已经在期望与交付之间产生了一个缺口，为更大的培训机会创建需求。解决对STI的渴求可以通过两个方法实现，通过直接投资于东道国的科研机构，还可通过激励更多的发展中国家参与创新项目合作，比如增强参与研究伙伴关系（PEER）项目。USAID需要以在这类项目中获取的经验教训，创建并维持与发展中国家科研人员与科研机构的合作。PEER项目，通过美国与发展中国家研究人员的竞争性合作，是USAID利用财政资源和其他美国政府机构的对项目质量的评审系统，支持发展中国家科学发展的一个范例。然而，PEER项目每年在全球范围内的成本仅约1300万美元。

　　USAID在东道国有一个重大机遇，既能投资于比如大学、政府部门等研究机构，以及投资于专业科学与工程组织，也可以投资于个人，都。由于投资于个人和机构之间的协同关系，USAID面临几个问题。得到培训的个人，依赖他们自己国家有实力的机构，得以应用他们增强了的知识和技能。由于产生的影响需要数十年才能体现出来，USAID还需要更好的方法来评估从这些投资中获得的效益。传统经济分析很少考虑有价值的，然而很难量化的，诸如持久的专业网络和伙伴关系这种高级培训所产生的影响。USAID或许应当与其他发展机构与研究机构一起，发展强有力的、最先进的方法，来评估长期干预的影响，包括在适应性研究、人和机构能力发展方面的投资。（见建议6.3）USAID的大多数短周期项目都必须扩展他们的能力建设项目，以便有效实施和评估结果。

　　USAID应设法扩大对那些有成功经验国家的科学家、机构以及创新者的支持。为确保高研究标准，USAID应扩大其在东道国构建科学过程的作用，比如帮助加强同行评审，提高透明度和可复制性，提高科学发现的出版和展示。USAID应当关注在伙伴国家的科学、技术和创新能力等的建设和参与。（见建议7.2）

战略3：扩大科学、技术和创新应用于发展挑战的影响，提高其可持续性和成本收益，提升成功干预的规模，发展成为USAID的核心优先考虑事项。

　　目前，全球人口约为74亿，预计到2050年将达97亿，发展计划及其合作伙伴面对的当务之急，是需要找到一些途径，显著扩大其在科学、技术和创新方面投资的影响。更多地关注规模，将需要对调整资源与努力的合作伙伴予以积极关注。发展领域作为一个整体，正与规模化挑战进行较量，需要从更传统的对具体投资者项目为发展重点的方式中转移出来。新兴起的关于评定影响规划中影响程度定位的研究几乎始于项目启动时，包括密切跟踪过程数据以及中期影响，项目结题后建立商业案例以提供持续服务，在项目全生命周期内给项目经理反馈信息并根据需要改变项目的发展轨迹，确定对于评定成功必不可少的私人与公立部门。为了评定一些技术创新的影响，USAID应当以通过以当地企业创造就业机会为目标，关注处于项目启动阶段和具有小规模商业经验的合作伙伴。（见建议7.1）

　　发展机构、基金会和政府越来越认可评定发展影响是一项迫切需求。USAID已经采取措施，关注全球发展实验室和技术部门提出的评定发展方案影响，并可能在如何提高这一关键发展方面，成为这一思考的全球引领者。自项目设计开始，USAID的管理部门和员工激励就越来越强调影响评定，包括扩大与私人和公立部门的合作，考虑对更高层次风险承担的补贴，并且对项目实行弹性管理以允许根据实地监测结果作出响应，对项目做出改变。USAID应当继续坚持并扩大有前途的机构创新，帮助其更加开放，包括发展中国家，更多且更有创造性地促使私营部门、大学和非传统合作伙伴广泛参与。比如，USAID应当投资扩大其发展创新投资企业（DIV）项目率先使用的分阶段的资助模式，旨在识别有前途的新想法或现有想法，给予严格测试，并支持这些想法直至影响评定。（见建议5.3）

　　把影响评定提升到优先事项，USAID需要一项严格的政策，关注制定战略及衡量结果的数据价值及获取。21世纪先进的数据工具，包括纳入大数据，应当为USAID的主要单位制定标准，收集、管理、分析和共享这些数据，以达到数据价值最大化。扩大地球科学中心（GeoCenter）的投资组合，将会为USAID的其余部门发出一个重要信号。关注数据也将促进其与合作伙伴国家的对话，考虑到每个国家的背景因素，联合更大的资助机构，一起实现共同目标（见建议2.1）。以发展影响评定的这种合作关系为中心，将更加关注证据和数据，以便发现机遇，推动优先事项的选择，跟踪项目指标进展，实现实时管理。

　　为理解如何把一项创新在低收入国家中定位，需要进一步的研究。USAID与合作伙伴国家、其他捐助机构和企业，应当扩展研究，以便更好地了解一项创新是否向定位目标前进。（见建议7.1）USAID需要了解，项目设计与实施如何可能需要修改，以提升影响定位发展的可能性，并确保在长期条件下发展定位的可持续性。这项研究成果，应当使USAID能够在发展创新的后期阶段建立更长期的投资，并能够通过越来越多的合作伙伴网络，桥接扩展有前景的示范项目到更广泛采用之间的鸿沟。更多的发展项目影响定位涉及政府资助项目的商业化。私营部门的顾问和合作伙伴将会提供更多建议。特别有价值的将是应用基于证据的方法来计划、实施和评估发展项目。

　　大数据可以帮助构建合作伙伴关系，这是项目整体成功定位以及跨国和跨组织分享研究成果所必须的。具有统一地球物理标识符的数据有利于这种共享。USAID可以在美国政府范围进行大数据讨论和计划，在为低收入国家了解潜在影响，以及如何帮助他们参与数据计划时，发挥更积极的作用。这种作用可以明确标识在未来的科学、技术和创新策略中。

战略4：在女性参与和授权女性参加科学、技术和创新方面扩大投资。

　　通过教育和使用正规经济方式，授权女性参与，可大幅增加全球人类解决社会挑战的潜能。鉴于科学、技术及创新为妇女进步所做出的贡献，高度重视发展项目，关注这种跨所有部门的性别潜力。通过改善教育、健康及农业，以及通过利用技术和经济机会，扩大女性参与的机会，带来更好的生活条件。

　　USAID认识到科学、技术和创新作为一种规划工具的价值，为更好的性别平等和妇女赋权作为项目成果。同时，需要女性和男性共同参与，以提升科学、技术和创新的发展也是项目的成果。USAID的性别平等和女性赋权政策，将伙伴关系确定为增加性别平等和女性赋权的关键措施。

　　USAID适当地解决广泛而多样的一系列相关问题，科学和技术会带来解决方案，比如提高妇女和女童的健康水平，促进性别平等和受教育的机会，解决互联网性别差距，在农业方面实现性别平等。一些关注STI的USAID项目已发展了良好的，基于数据开展性别分析并利用此信息来改进项目规划，但其他一些科学、技术和创新项目中，仍然面临着数据采集以及获取足够复杂分析功能的挑战。除了专门针对性别平等和妇女赋权的STI+P相关计划的性别分析，每项任务的主管和办公室主任应确保在所有STI+P项目周期的任何阶段都考虑了性别分析。在任务和项目单元，对这类分析的集中采集和审查，将实现更快速的制度性学习。（建议7.4）集中采集、审查、性别数据与分析的共享，将在任务和项目单元中实现更快速的制度性学习。

USAID支持科学、技术及创新的内部管理变化建议

　　许多管理措施与USAID的科学、技术及创新项目成功有关。我们确定了以下5大管理变化，对于实现机构的规划战略尤为重要：其实地参与和经验，当前它与多个东道国利益相关者的关系，其作为召集人和催化剂的作用，以及其学习与适应能力。

建议1：加强其在当地与其他机构相互合作，共同参与科学、技术及创新，促进发展。

　　通过美国和东道国人员，USAID在其工作的100多个国家，已经掌握了丰富的本土知识并对发展机遇和局限有了一定的了解。几十年来，通过与各社会团体和研究机构建立的关系，在华盛顿强大技术能力支持下的USAID项目任务，处于与东道国领导人合作以及与美国其他机构合作的状态，确定并阐明发展需求和优先方面，利用科学、技术和创新来解决这些问题。USAID应改善其在伙伴国家STI+P建设和参与能力的途径，通过直接或间接的创新项目，如DIV（发展创新投资企业）项目、PEER（增强参与研究伙伴关系）项目，以及高等教育解决方案网络（HESN）项目。该机构应当加强使用其扩展的评估方法，在创建和维持与发展中国家研究人员和机构的合作中，从这些项目中识别经验教训。（建议5.2）它还可以与高收入国家的科学与研究社区合作，在解决关键发展问题时，集成他们的知识、能力和技能。

建议2：整合与协调其科学、技术和创新计划及投资。

　　USAID应当通过区域和/或基于主题的面对面研讨会、在线研讨会的方式，汇集来自支柱部门、实验室、项目任务以及东道国的STI专家，共享可利用的STI资源信息及最新进展。（建议4.1）全球发展实验室、技术部门和局长的科学顾问，是影响这种集成的关键角色。要取得成功，他们需要投入更多资源，彼此产生丰富成果的参与任务，共同决定机构创新的战略优势在哪里，以及开发哪些现有和新工具以及包容性伙伴关系，以发展进步。

　　USAID领导层已采取了最初的组织措施，建立其作为召集人和规模化发展催化剂的优势。重大发展挑战（GCD）项目和发展创新投资企业（DIV）项目，这两个项目是倡导行动的示范，已经开始扩展机构的影响，寻求有竞争力的选择科学和技术解决方案，用以解决关键的发展挑战。这些项目已经吸引了一系列新的合作伙伴，并产生了新技术，以及几个资助项目已经或有可能进一步发展扩大。尽管高层支持科学、技术和创新，然而，类似GCD项目和DIV项目的方法尚未完全纳入任务和机构的设计工具箱。

　　跟踪USAID及其合作伙伴对科学、技术和创新的投资，是追究他们是否履行职责的基本工具。它还将有助于该机构更有效地协调内部和外部合作伙伴的资源。目前，大量的预算跟踪方法不可能形成清晰的会计账目。USAID和国务院应当向白宫（科学和技术政策办公室以及行政管理与预算局）就STI+P支出报告，寻求更清晰的技术可能性指导。USAID领导层应当选择单一选项，以便更明确地量化其STI+P投资，并在所有联邦机构中引导一项在发展中国家的 STI+P相关投资的清单，这将有助于沟通机构自身和其他机构所做的努力。（建议3.2）

建议3：通过改进适应不断变化的科学、技术和创新机遇必需的灵活性，解决其未来的劳动力需求。

　　由国会授权的USAID雇员人员上限一直是一个主要问题。对此事的关注，一定程度上是人数问题，但更多是USAID是否有合理混合的训练有素的雇员――无论来源何方，以满足未来项目发展的需求。雇员的数量和质量束缚了USAID实现其雄心勃勃的STI+P目标。由于任务安全挑战和/或高成本的海外作业，这些束缚可能会增多。必要的人员混合，包括那些能够设计和清晰表达STI跨部门和地区战略的人；那些能测试、适应以及大规模部署STI的人；那些与东道国合作伙伴共同工作的人；以及那些利用美国和世界各地最好的STI资源，可以识别、开发和实施合作伙伴关系的人。USAID在扩大雇员专业技术方面，已经展现出相当的聪明才智，，USAID通过雇佣技术支持人员、从其他机构借调员工的方法，使驻外服务的规模增加一倍；也通过著名奖学金项目的方法吸引人才。

　　USAID应当建立正式和非正式的交流计划，加强STI+P的协调及专业分享。例如，USAID可以通过跨部门人员协议或其他机制，开辟一种途径，供USAID员工在其他机构中执行短期或长期的任务，以便于他们了解其专业技能和局限。（建议3.3）

建议4：增加奖励措施，包括知情风险承担以及在整个规划过程和项目实施中学习。

　　21世纪的新技术――互联网、智能手机、移动银行、低成本太阳能和可复制的微型企业模型――将以前所未有的方式开发工具与流程。USAID领导层营造一种机构文化，奖励对新技术开放和实验及其用于解决发展中国家问题，将至关重要。

　　国家规划是USAID制定决策和分配资源的核心要素。这一过程能够提高更强力度的整合、前期评估、以及实时经验教训的反馈，而且也能促使专家从一开始就考虑扩大规模的结果。

　　USAID应当扩大对项目任务和华盛顿雇员的激励措施，以便在开发计划和项目时，系统地把科学、技术和创新方法结合进去。（见建议5.1）职业发展和晋升机会也应当认可围绕STI的个人风险承担及主动性。（见建议4.2）连同标准的职业生涯激励，员工将接受必要的培训以及实时指导，以监督、促进和管理由项目实施者发起的相关活动的扩展项目。如前面提及的，与其他美国技术部门的交流，也将提供实际培训。

　　STI实施者的承包模式应当简单化关注方面。为建设这种能力，涉及中央部门和关键任务的试点工作，可以作为实时实验，而且应当鼓励更多的华盛顿办公室和附加项目任务参与。（见建议5.1）

建议5：在机构内充分利用其强大的发展可持续科学、技术和创新项目的评估政策。

　　对成功的长远经济发展评估的重要性不言而喻，在这方面，USAID已经拥有很多的评估政策和工具。在USAID民主与治理、健康以及经济增长计划方面，评估方法的复杂性不断增加，这为提高评估效果，利用评估结果改进项目的实施与成果，创建了模型。随着机构评估政策到位，领导层需要强调实施新工具，并推进对新工具以及最近评估工作中获得的经验教训进行更大的测试。USAID需要确保在收集相关基线数据时遵守其相关政策，确保充分利用项目实施中期评审意见，以使经理能够适应或支配并取得成功。（建议6.1）

　　USAID应当为每一类程序化活动的评估强度制定明确的指导方针，适当结合监测和评估（Monitoring & Evaluation）工具，以帮助项目开发者以一种在成本负担和潜在项目收益间的适当平衡，更好地校准其投资。可以从目前试点工作实施过程中，从项目各级员工的参与和所有任务/部门那里，更多地了解适当监测与评价设计。（建议6.2）

　　总之，USAID在实施和维持扩大对科学、技术及创新的关注工作中，还面临着大量的操作问题。以这些问题包括胜任的技术水平人才，对这类专业生涯道路的鼓励，并解决启动创新项目时来自合同签订方面的障碍。通过加大驻外服务的规模，借调其他机构的员工，以及利用奖学金计划，USAID已扩大了雇员的专业技术水平。但该机构还需要以一种文化上的改变来支持科学、技术及创新，以取得更长远的成功和影响，这种文化改变包括鼓励增加风险承担，额外的培训的机会，晋升以及对固定雇员（驻外服务、行政部门以及外国公民服务）的奖励。

结论

　　科学、技术、创新以及合作伙伴关系，对于解决21世纪的问题至关重要。科学研究所产生的发现，改善了社会和人们的生活；技术突破彻底改变了商业与知识共享；创新激励人们寻求新的解决方案去解决长期存在的问题。在这3个领域里，通过个体和团体建立的合作伙伴关系将我们努力所产生的潜在的影响最大化，满足不只是几千人，而是数百万人尚未满足的需求。通过其整个在华盛顿和实地的运作中集成科学、技术与创新，还通过利用对体现在对科学、技术和创新方面的知识与进步的不懈追求的优势，USAID可以代表美国人民和美国的外交政策，能够深入而持久的改善人民的生活与他们的社区。50多年来，USAID已获得了良好的名誉，得到国会两党和政府的一致支持；美国企业、大学和以发展为导向的非政府组织的积极参与；而且，在它所援助的国家里，有效地促进经济增长并满足人类所需。本研究最重要的目的，是USAID一再证明了科学、技术以及创新在提供信息、增强发展成果方面的重要价值。

　　原文题目：The Role of Science, Technology, Innovation, and Partnerships in the Future of USAID

　　资料来源：http://www.nap.edu/24617

（黄铭瑞、王化编译，殷永元审核）

[1]虽然USAID有时使用缩略词“STIP”代表科学、技术、创新与合作（一起在其他场合使用的还有S&T、STI、R&D、研究和合作伙伴），委员会认为STI有别于P――而且USAID对待科学、技术和创新的预算类别，仍然由各自的伙伴关系单独报告。因此，委员会使用“STI+P”作为缩写来转达这个概念。在适用于USAID的一些特殊语境下，报告也使用STIP、STI、以及R&D等缩写形式。