【战略前沿】城市可持续发展之路：美国面临的挑战与机遇

作者：

《城市可持续发展之路：美国面临的挑战与机遇》委员会

可持续发展科技计划

政策与全球事务

美国国家科学、工程、医学研究院

摘要

　　在过去10年里，城市经历了前所未有的增长速度。超过50%的世界人口生活在城市地区，在美国，这一比例达到80%。城市拥有全球超过80%的经济活动，集聚了数以百万计的具有创造力、创新性、以及受过良好教育的个体和组织，为他们提供社会流动性和经济繁荣。然而，人口聚集能混合产生正面和负面两种情况，许多现代城市地区正经历着增长不均衡、活力缺乏以及环境恶化。

　　城市地区的扩展和持续增长对可持续发展的未来，尤其是如果城市不能充分解决在其边界内出现的贫困、饥饿、资源消耗以及生物多样性丧失等问题，因而产生了大量的忧虑。尽管以人均排放量计算，城市碳排放可能较低（Dodman，2009），但城市排放超过全球75%的温室气体（GHG），对地球资源产生了巨大的压力。此外，世界上大部分未满足需求的人居住在城市地区。因此，任何关于可持续发展的讨论都应以城市为中心，讨论如何利用其积极的能量及其与生俱来的多样性打造城市可持续发展的新途径。

　　城市可持续发展的从业人员和学者们定期开发并应用各种创新方法。对已经在特定大都市实施的全方位的新措施的评估，能够为其他城市区域提供是否及如何适应和应用这些方法的洞察力。应用这些新方法和实践额外要求对“城市存在于地球有限资源的更大的背景中”的了解；因此，实现城市可持续发展，需要认识到地方之间的联系和各种行动产生的相关影响。

　　因此，本研究委员会负责审查大都市地区之中的各类区域，了解可持续发展实践如何有助于美国主要城市地区的发展、增长、和重建。委员会还受命提供一个范例的任务，在城市背景下结合社会、经济和环境系统为目标，这对城市地区向可持续发展转型至关重要，它可以作为其他面临类似可持续发展挑战与机遇地区的蓝图。除了为大都市地区需要的可持续发展提供一个结合关键系统的发展模式以外，委员会的任务还关注以下内容：

• 国家、地区和地方的决策者如何选择可持续性途径；
• 利益相关者如何更好地整合科学、技术、和研究，促进和支持可持续性的计划；以及
• 评估大都市地区可持续性所使用的评级系统之间知识的共性、优势和空缺。

　　最后，委员会的任务包括组织一系列的公共数据采集会议，检查涉及城市可持续发展的问题，并对汇总的结果和建议进行描述与评价：

• 大都市地区研究与开发、软硬基础设施以及可持续性创新技术之间的联系；
• 抑制或减少区域可持续性和恢复力的抵消因素；
• 未来经济驱动力，以及可持续发展与重建的资源与障碍；以及
• 联邦、州和地方机构及私营部门如何努力合作才能使关键利益相关者的努力互补和/或互相利用。

　　对城市可持续发展途径以及在城市地区随后取得的经验教训专门作了比较展示，本研究审查了跨地理及规模限制的特定案例，为在大都市地区协作学习描述了一系列城市可持续发展挑战与机遇。研究委员会选择了9个城市：加州洛杉矶市、纽约州纽约市、宾夕法尼亚州费城市、宾西法尼亚州匹兹堡市、密歇根州大急流城、密歇根州弗林特市、爱荷华州锡达拉皮兹市、田纳西州查塔努加市以及加拿大的温哥华市。这些城市被选来代表各种各样的大都市地区，考虑了城市规模、靠近沿海或其他水道、容易发生灾害、以第一产业为主、水资源短缺、能源强度及可靠性、垂直密度、交通系统性能以及社会公平问题等方面。委员会选择了洛杉矶和查塔努加两个城市作为站点，用于其公共数据采集会议，主要考虑这两个城市在规模、地理以及多样化的可持续性挑战，比如水和空气质量方面。

城市可持续性的挑战

　　本报告首先描述了成为一个“可持续性城市”途径的概念与挑战。城市汇集了人口、投资以及资源，这些，尽管在随后会以创造力、经济发展、社会和社区福利为表现形式的积极影响方面具有潜力，也能和空气与水质、生态系统生存能力、贫困率以及财富不均等负面影响联系在一起。因此，城市地区的可持续性包含一系列相互关联的环境、经济和社会问题。此外，城市区的可持续性还需要接受包含那些存在于最直接城市地区以外生态系统与人口的地理范围，比如受到城市消费和需求影响的边缘地区与农村地区。

　　委员会通过在环境（资源消耗与环境影响）、经济（资源利用效率与经济回报）以及社会（社会福利与卫生）维度方面，随着在短期与长期内能够实现的改善人类福祉的可度量提升来定义城市可持续性。衡量城市可持续发展的维度，已被证明与定义其概念一样具有挑战性。本报告提供了一种关于评估的审查（meta-review），委员会从大量公开数据集中选择了一系列指标与指标集。目的是选择关于城市可持续性指标的子集，有助于确定问题与压力，为城市社区政策干预提供有用的信息。所选指标代表城市可持续性的3个维度，环境、经济、以及社会（见图2-1），包括空气质量、水质、生态足迹、金融正常、基础设施、教育及社区健康。这些指标并不是单独运作，而是协同运作。此外，考虑到制度能力和管治问题作为未来研究的重要领域，提出了第4个维度的指标。

城市可持续发展路线图

　　随着人口与资源的聚合，没有来自包括那些距离很远的非城市地区的生态系统服务以及产品的支撑，城市就不可持续。因为每个城市都链接到全球的城市体系，在一个地方采取的行动可能会在其他地方产生影响。考虑到地球的有限资源或与其他地方城市的联系，一个城市的可持续发展不能孤立地考虑。因此，城市可持续发展途径必须采用多尺度方法，强调资源依赖以及城市间的联系。在这种背景下，作为探索，本研究提出了4个主要原则，以促进城市可持续发展：

• 原则1：地球有生物自然限制

　　城市活动使用资源并产生副产品，如驱动多种类型的全球变化的污染物和温室气体（GHG）排放，如资源枯竭、土地利用变化、栖息地和生物多样性丧失，以及全球气候变化。在大都市规模下，可能在本地似乎是可持续的状态，掩盖了整个地球上当地行为的环境或社会后果。因此，旨在城市可持续发展的战略必须注意在全球尺度上生物自然的限制。一种途径是设法减少由城市流入与流出的物质和能源组成的新陈代谢。一个城市不能通过向其他地区出口碳密集型活动来减少其排放量。

• 原则2：在城市中，人类和自然系统紧密交织在一起

　　协同健康人口、健康生物自然环境以及健康人-环境相互关系之间的相互作用，为城市可持续发展奠定了基础。需要将不同社区的利益并入可持续发展战略与决策制定中，以促进人类与自然生态系统两者都健康发展。城市，尤其是大都市，不仅与本地，也与全球范围自然系统相关联。

• 原则3：城市不均破坏可持续发展的努力

　　减少严重的经济、政治、阶级和社会不均对实现城市可持续发展至关重要。努力减少这些不平等现象，使城市更具包容性，有助于城市实现其潜能，使其成为生活、工作以及改善经济发展前景的有吸引力的地方。长期政策和制度化的活动可以促进公平并有助于可持续城市的未来。

• 原则4：城市是高度相互关联的，城市不是孤岛

　　它们是相互依赖子系统的复杂网络，受不同空间尺度和在其他地方的决策与制度的影响。城市需要来自其他地方的资源，并且受这些地方的决策与利益相关者的影响。要建设宜居、有经济竞争力以及可持续发展的城市，必须采用新的治理模式、制度以及创新合作方式，解决城市与其他地方、利益相关者及决策连接的多个维度的问题。明确关注互相关联资源链与地方的多尺度管理体系，是城市向可持续发展转型的基本条件。

　　本研究以路线图的形式构建了一个综合战略，结合这些原则的同时，关注城市与全球体系间的交互作用；这一路线图可以为参与促进大都市地区城市可持续发展有益途径的所有利益相关者提供蓝图。路线图被安排为3个阶段：（1）创建可持续发展路线图的基础，（2）设计与实施，（3）结果与评估（图S-1）。

图S-1：委员会提议的城市可持续发展路线图

来源：委员会提供

　　在第一阶段，采用城市可持续性原则，识别机遇与约束，对共同利益网络――在管理中权衡环境、经济及社会等可持续发展维度时，提供的共现、利益规模合理的活动――进行优先排序，形成可持续发展路线图的基础。第二阶段为设计与实现城市可持续发展计划描述了多个可互换的步骤。这些步骤包括与主要利益相关者和公众建立伙伴合作关系；为传统都市问题建立目的、目标及指标；开发旨在促进更大城市可持续性战略；确定数据缺口以更好的分析指标框架的动态与基准；以及实施――关注可以解决每一个问题的制度规模。委员会建议每一个指标都与实施与影响陈述两项连接，以获得更多的支持，可以让公众参与到这个过程中，并确保指标一旦实现后所产生的效率和影响。结果与评估构成了路线图的第三阶段，包括评估从地方到全球尺度的影响，发展地面实况调查并获得公众接受，持续重新评估优先顺序并从结果中吸取经验。

　　对于城市可持续发展途径，需要关注前沿科学的研究以及能产生进一步贡献的开发，包括对城市新陈代谢、指标的关键阈值、不同类型的数据以及与不同规模相关联的决策制定过程等具有更深入的了解。

从城市概况得到的经验

　　通过对9个城市的各种挑战和可持续发展战略进行调查，本研究探索了范围广泛的相关问题，包括科学、组织、传播和管治。这组城市展示了涉及能源、自然资源管理、气候变化适应、经济发展、公共卫生、社会公平、社区参与以及土地利用注意事项等方面的挑战。每个城市独特的背景与情况在其面对的可持续发展挑战与机遇解决方案中起关键作用。例如，纽约和洛杉矶，两个人口规模最大和最多样化的城市，展示除了依赖进口资源最多，以及在减少社会不均和消除贫困方面也面临最大的挑战以外，实施可持续发展措施的历史也最长。费城和匹兹堡的例子提供了积极追求经济体多样化城市所取得的不同成绩与结果。上述两个案例都创新性地实施建立市政府、非营利组织以及各种公私部门间伙伴协作关系。尽管费城和匹兹堡能够利用其经济资产，但是，州和国家层面的政策壁垒继续阻碍这些大都市地区可持续增长。查塔努加市、大急流城、锡达拉皮兹市、弗林特市――人口规模和密度都较小的城市――每一个都在通过不同的发展道路追求可持续发展，并以不同程度的成功达到了其预期目标。为了给9个城市的评估提供一个比较分析简况，本研究利用表4-1、4-3、4-5、4-7、4-9、4-11、4-13、4-15以及4-17提供的度量数据创建了蜘蛛图（见正文，图4－22）。根据规则，蜘蛛网越大的城市就越可持续。这些图表并不意味着对一个城市是否被认为是可持续的提供定论，而是提供一种手段，展示这些大都市地区如何与全国平均水平不同。

结论与建议

　　在本研究过程中，基于对收集的信息进行综合与调研，委员会针对实现可持续发展的大都市地区提出了10项建议。这组建议以城市可持续发展战略需求为目标，提出需要采用多议题、多维度、综合协作，并认识到优先考虑可持续性努力的迫切需求，也认识到全球生物自然环境的限制。

全球制约与相互依存

　　首先，了解地方可持续发展计划能够有助于全球解决方案的程度，这是把地方可持续发展计划放到全球背景中的基础。这种理解始于对资源从源头向城市流动的全面核算，反之亦然。

• 建议1：在一个地理区域支持可持续发展的行动不应牺牲另一个地区的可持续性为代价。城市应以城市或区域界限尺度更大的视野实施当地可持续发展计划并制定决策。

　　纳入跨尺度过程的重要性

　　可持续性规划应努力解决与特定可持续发展进程相关的不同空间尺度上的多重联系。

• 建议2：城市领导人与规划者应在跨空间和行政区尺度上整合可持续发展政策与战略，从街区及社区到城市、地区、州、以及国家，确保城市可持续发展行动的有效性。

　　跨领域挑战、解决方案及协同效益

　　由于可持续发展的社会、经济及环境维度相互依赖又密切相关，城市可持续发展途径必须利用维度之间的协同增效效应，以便跨3个维度地产生协同利益。

• 建议3：城市领导人与规划者应实施确定并建立促进在环境、经济和社会政策间促进协同增效效应过程的可持续发展政策与规划，产出不止一个可持续发展维度的协同利益。

　　分享与独特挑战

　　就某种意义上说，每个城市都具有独特性与普遍性的结合。虽然没有两个城市是相同的，但很多城市分享一些共同特点和常见问题，比如交通拥堵或住房成本高。

• 建议4：城市领导人和规划者应从那些经济、环境、社会和政治背景相似的城市经验中，了解和适应那些已被证明能够提供实质性影响的地方及区域可持续发展战略。

　　科学的关键作用

　　科学在阐释城市可持续发展途径方面起着核心作用。在城市间分享需要建立在特定地方采取什么行动以及有哪些相关产出的证据。根据这些信息，其他地方的城市与区域规划者可以选择朝着可持续发展目标能带来深远影响的行动。

• 建议5：城市领导人与规划者应最大限度地收集关于可持续发展在社会、健康、环境和经济维度等形式指标的科学输入数据；相关政策、计划以及实施过程的数据；以及社区参与的措施。

　　可持续发展的伙伴关系

　　伙伴关系和社区参与对可持续发展成功努力至关重要。在调研的城市中，无一项可持续计划是在没有某种形式的合作与伙伴关系下实施的，比如商业领导阶层与当地政府之间的合作，或不同群体公民的广泛参与。

• 建议6：城市应确保广泛的利益相关者与所有相关支持者，包括非传统意义上的合作伙伴一道，参与可持续发展活动的开发与实施行动。

　　持久而动态的可持续发展规划

　　此外，委员会发现领导力和可持续发展规划的持久性，在促进向更加可持续性转变中至关重要。在可能的情况下，持久的领导结构需要写进城市的运营预算和可持续发展规划之中，由其公民投票通过成为永久性法案，以确保正在进行的可持续发展的努力取得持续成功。

• 建议7：每个城市应发展一个有凝聚力的可持续发展规划，认识到该城市独有的特点及其与全球化过程时的联系，以及考虑到占主导地位的环境、社会和经济条件等发生显著变化而做定期更新的机制。可持续发展规划应努力具有可度量的特点，最低限度地能够对环境、社会与经济方面进行跟踪和进展评估。

提升机遇、产出以及所有人的生活质量

　　委员会还发现，减少不均在可持续发展规划中，是一个重要但常被忽视的方面。旨在减少不均的战略，对改善人们生活质量是必不可少的，不仅针对那些资源与机遇匮乏的人，也针对城市的全部居民。

• 建议8：可持续发展规划与行动应包括减少不平等的政策。来自跨经济、社会以及机构的各社区成员，被纳入到确认、设计和实施城市可持续发展行动中，这是很关键的。

基准和阈值的重要性

　　另外，为了衡量可持续性的进展，创建基准目标与产出的可持续发展度量及指标，准确的数据必不可少。有很多用于城市可持续性的多重评级系统，但它们并不通用，不能被共享，在规模上也不相同。此外,许多这些指标和指标集缺乏科学基础;还需要更多的研究来评估它们的相关性和适用性。而且，许多这些度量及指标科学基础薄弱；还需要更多的研究来评估它们的相关性和适用性。考虑到这些挑战，在有效的度量及指标方面取得科学共识，是未来城市可持续发展工作方面的极大的挑战。

• 建议9：城市应采用经过研究支持的综合性可持续发展指标。这些指标集应与实施、影响及成本分析相联系，以确保效率、影响以及利益相关方的参与。

可持续发展的紧迫性

　　最后，可持续性的所有3个维度都对城市、区域及全球可持续发展具有严峻的挑战，需要呼吁紧急行动。在全美国进行基础设施更换的需求，为解决现有的限制可持续发展问题的行动设计战略，提供了一个机遇之窗。

• 建议10：城市领导人与规划者应认识到快速增长的因素对可持续发展造成不利，应将可持续发展计划按优先级排序，以适度的紧迫感，使可持续发展取得重大进展。

　　随着世界人口与经济活动集中于城市地区的比例不断增加，城市已经成为讨论可持续发展的关键。虽然没有单一的途径保证城市的可持续发展，评估在城市和大都市地区实施的多样性实践，确定其可转移用于其他城市还是有价值的。在可持续性的环境、经济及社会维度上进行权衡利弊管理――虽然目的是相对于总成本争取净收益最大化――是可持续发展进程的一个重要组成部分。由于各地区具有独特性和特定问题需要解决，解决问题的方案也可能根据特定的情况决定。关于如何管理这种多维问题的跨地点经验，将取决于能获取很多地点与情况等特定信息的开发与分析的数据库。跨部门同步以及相互关联维度的行动，可以促进城市向可持续发展转变。本报告所描述的可持续性原则及路线图，可为学者、业界人员、决策者、公民社会及其他利益相关方，为美国及全球的大都市地区寻求更加可持续发展之路提供蓝图。

　　原文题目：Pathways to Urban Sustainability: Challenges and Opportunities for the United States

　　资料来源：http://www.nap.edu/23551

　　（黄铭瑞、王化编译，殷永元审核）